文/許宏宇

摘要：城投與政府的關系、城投與城投的關系（多平臺情況下）、城投與市場的關系是城投轉型所必須面對并亟需解決的三大關系，三個關系的處理關乎城投轉型的進程與成敗。我們今天先從政企關系談起。

時至歲末，如果對年度影響城投大事件進行評選的話，2021年七月《銀行保險機構進一步做好地方政府隱性債務風險防范化解工作的指導意見》(銀保監發(2021)15號)（下稱15號文）的出臺以其對城投產生的重大影響絕對可以位居榜首，尤其是對那些高風險、資質差的地區城投公司而言。本次城投新政的核心依然在于限制地方債務率的增長，尤其是隱性債務的持續增加。相對之前的政策來說，如今對涉及政府隱性債務的城投主體進一步加強限制，尤其是對新增信貸資金的性質做出的更加嚴厲的要求。

對此市場上卻有著不同的聲音和對政策的解讀。徹底打破“財政兜底”的幻想，有人說“狼真的來了！”城投似乎真的到了發展最艱難的時刻。但也有人說，“和以前一樣，只是政策微調，平臺和政府永遠都分不清！”

城投與政府的關系、城投與城投的關系（多平臺情況下）、城投與市場的關系是城投轉型所必須面對并亟需解決的三大關系，三個關系的處理關乎城投轉型的進程與成敗。我們今天先從政企關系談起。 

一、城投發展脈絡

起源于上個世紀90年代初上海，2008年以前的城投公司發展相對緩慢。2008年國家“四萬億”強著陸經濟刺激計劃推出后，地方政府融資平臺在祖國大地如雨后春筍般涌現，通過舉債融資推動基建項目落地，在應對金融危機沖擊、助力地方經濟和社會發展的同時也引發了地方政府債務的無序膨脹。2010年起，我國先后推出了四輪城投監管措施，標志性政策為2010年國務院印發《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號）、2014年《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）（下稱43號文）、2018年《中共中央 國務院關于防范化解地方政府隱形債務風險的意見》（中發〔2018〕27號）（下稱27號文）和2021年以來含15號文在內的一系列監管，盡管各階段隨宏觀環境變化，政策松緊偶有微調，但規范地方債務的大方向未發生改變。尤其是43號文的出臺宣告以城投為融資載體，以地方政府信用支撐的傳統政府投融資體制逐步走向終結，也是這個重要的時間節點，標志著地方政府融資平臺自此正式開啟市場化轉型發展的序幕。

然而，轉型不等同喊口號，不等同幾年前在某政府官網上發布一紙“退臺”公告，實現真正的市場化轉型是一個艱難的過程。而實現市場化轉型首先需要突破的一大障礙就是扭曲的政企關系，這也是城投轉型過程中需要解決的與政府、市場和平臺三大關系中最重要的關系。

二、城投和政府政企關系的由來與特征剖析

我們先來梳理下城投和政府之間政企關系的由來。

城投因“城”而生，作為突破上個世紀九十年代國家預算法和分稅制改革限制的制度性安排，曾如一顆璀璨的明珠在我國城鎮化的發展史上熠熠發光。城投因“債”立命，作為地方政府融資載體大規模融通基建資金，也終究因債而被迫轉型。自誕生之日起，城投就與地方政府有著天然的千絲萬縷的聯系，不論是承接地方政府項目，還是在貫徹落實地方政府的發展措施上。有人將城投和政府緊密關系形容為“父子關系”，即政府為父，城投為子，或者將二者關系稱之為“夫妻關系”，政府為夫，城投為妻，其實這樣的稱呼都不為過。長久以來，維持城投信仰的核心因素就在于，城投與地方財政的關聯程度實在太高，且大量債務用于公益性基礎設施投入，加上許多城投債務還被清查納入了政府隱性債務的范疇，長此以往，城投債務與地方債務劃等號的態度十分深入人心。

發展至今日，需要給城投一個準確的定義，以此深刻了解城投的本質及其未來轉型發展的方向。當今的城投是一類特殊國有企業，它兼具政府融資平臺和一般國有企業的雙重特征。城投不僅可以像一般國有企業一樣開展生產經營，向金融機構貸款，還承擔著公共物品提供職能，但最大的特殊性在于其為政府的投資行為提供融資，而未來償債資金的來源常常與政府的資產或擔保有關。

還有一個特殊性不得不提，既然是國有企業，那么其自然納入我國國資國企管理體系和范疇之內，尤其是自2003年國家設立國資委，我國的國資國企改革進入國資監管時代以后。然而我們發現在太多的地方政府似乎找不到城投的對口管理部門，既非國資管理部門也非其它機構，而直接管理城投的，往往是市縣區的“一把手”領導。從這個情況來看，2014年城投開啟轉型之路以前或者更早，城投實則未被作為真正的“國企”看待，而是完整意義上的“政府融資平臺”。

2014國發43號文的出臺，要求剝離地方融資平臺政府融資職能，這近乎斬斷了城投的立業之本和生存之基，也等同斬斷了城投與地方政府的聯系。一時間行業內人士談“43號文”色變，更有甚者，有人說地方融資平臺將因此退出歷史舞臺。然而這么多年過去了，城投卻依然屹立不倒。究其原因，只有一個字，“債”，城投代替地方政府背的債。債務關系應該是城投與政府之間包括資產、人、債務等所有關系在內的最直接也是最重要的關系，其它的關系也都是圍繞這條關系主線展開。債務問題，尤其是隱性債務不能妥善解決，融資平臺如何能退出歷史舞臺？如果說真的有一張完整意義上的融資平臺退出歷史舞臺，或者說城投的政府融資職能徹底消失的時間表，筆者認為那個時點一定是我國地方政府債券這一政府投融資工具真正趨于成熟和完善的時刻。在這個發展過程中，也有人擔心城投會不會真的破產？答案是輕易不會，原理在于目前的城投依然是財政的延伸（“有人將其稱為第三財政”），財政當然不允許破產，破產那還了得!

三、新時期城投與政府的政企關系將走向何處？

生死攸關面前，當然還有一條可以選擇或者必須選擇的路，那就是“轉型”，太多的城投選擇了后者，這也是我們今天為什么依然要探討城投和政府關系的重要意義所在。隨著新政的不斷加碼以及城投自身市場化轉型步伐的加快，城投也越來越從特殊國企向一般普通國有企業轉變，還有一個微妙的變化，就是大家對政府融資平臺的稱謂也慢慢地從過去更多的稱謂“平臺”向“城投”轉變。

筆者認為，將城投作為真正的國有市場化主體看待，將其完全納入我國新一輪地方國資國企改革體系，應該成為未來城投市場化轉型發展總的指導思想和方向。那么，在新一輪國資國企改革和投融資體制改革的背景之下，新時期城投和政府的政企關系該走向何方？

隨著我國新一輪國資國企改革，以及政府投融資體制改革的不斷深入，“小政府，大城投”將成為二者關系發展的必然趨勢。政府簡政放權，城投強化內部治理，二者“一退一進”將成為必然選擇。以政府權力的“減法”換取城投活力的乘法，是城投轉型改革的內在要求，也是城投實現可持續發展的重要保證。需要強調的是，市場化轉型走政企分開、政資分開之路并不意味著城投和政府徹底分離或“脫鉤”，因為法律上出資與被出資的關系也讓二者無法實現分離或“脫鉤”。

新時期構建新型政企關系，要求城投應以國有市場化主體的身份經營地方政府擁有的經營性資源、資產、資本和資金。同時要求地方政府作為出資人的角色積極支持、統一協調將可整合注入的“四資”注入城投并妥善協助城投公司解決存量債務問題，以及盡可能的給與城投市場化的項目以支持其轉型發展。如果是項目或工程建設，地方政府可以向其采購工程；如果是項目或產業運營，政府可以向其購買服務。對于城投而言，不斷提高國有市場化經營主體的市場競爭力和抗風險能力則顯得越來越重要。

自黨的十八屆三中全會首次提出國有資本投資、運營公司概念為始，以管資本為主改革國有資本授權經營體制，成為新一輪國資國企改革的顯著特征和主要內容。城投作為地方最具規模的國有企業更應積極投身新一輪地方國資國企改革的浪潮，為自身轉型尋求新的動力之源和發展方向。契合新一輪國資國企改革的要求，進一步理順政企關系，實現“政企分開、政資分開”，城投應主動承擔起改組或組建地方國有資本投資或國有資本運營公司（亦稱“兩類公司”）這一新的歷史使命和職能定位，它也必將會帶來城投和政府全新關系的變化：通過建立國資國企管理權責清單和推進“兩類公司”的組建，進一步厘清“國資-城投（國有資本投資或運營公司）-城投下屬子公司（地方其它國有資本）”三者之間的權責邊界，政府以管資本為主履行出資人職責，切實解決政府管理的越位和缺位問題。同時這一職能定位的確立帶來的必然是地方國有資產資源向國有資本投資或運營公司的整合匯聚，這將給城投帶來無限的機遇和挑戰，至于有哪些機遇和挑戰，限于文本暫不做展開。 

改組或組建國有資本投資或運營公司，筆者認為，這是新時期理順城投和政府之間政企關系的最優路徑設計。作為國有資本授權經營體制改革環環緊扣的一根核心鏈條，城投上連政府，下連眾多地方國資國企。政府層面的簡政放權，意味著城投亟需進一步回歸市場主體地位，城投如何完善法人治理結構，系統性激發企業活力、創新力和內生動力將成為關鍵。

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