摘要：國企改革三年行動圓滿收官之后，新一輪國企改革深化提升行動正在密集部署中。面對新一輪國有企業改革，地方城投該如何服務于國家需要，做好戰略聚焦和轉型？如何進一步做精主業，提升核心競爭力，強化核心功能？有了上一個三年的改革基礎，接下來又應該以什么樣的格局繼續前行？各級地方政府尤其是國資管理部門，如何在新一輪國企改革深化提升行動的大背景下，推動地方城投的轉型和高質量發展？

一、引言

2023年7月18日，全國國有企業改革深化提升行動動員部署電視電話會議在京召開，進一步落實二十大目標，提出以服務國家戰略為導向，以提高核心競爭力和增強核心功能為重點，扎實推進國企改革深化提升行動，堅定不移做強做優做大國有企業。這意味著國企將進入“兩核三做”（“核心競爭力”“核心功能”與“做強做優做大”）新階段。這次會議也標志著新一輪國有企業改革深化提升行動正式啟動。

2023年9月28日，國務院國資委召開國有企業改革深化提升行動專題推進會，這也是對中央企業和各地方國資國企正式推動改革的部署會、動員會、計劃會。

2023年10月1日出版的第19期《求是》雜志刊發國務院國資委黨委署名文章《深入實施國有企業改革深化提升行動》，該文全面深入闡述了國企改革深化提升行動的基本原則和核心要求。

二、新舊交替，國資國企改革不斷深入

今年開啟的新一輪國企改革深化提升行動的時間是從2023年至2025年，目前多數業內人員將其稱之為“新三年行動”。概括而言，此輪國企改革深化提升行動，核心內容是以實現國資國企高質量發展為目標，以提升國企核心競爭力和增強國企核心功能為重點，利用科技創新和重組整合兩種手段，實施國有資本布局結構調整和國資國企管理制度調整，以及國資國企的體制機制和考核激勵的進一步優化。

經過上一輪國企改革三年行動，總體來看，除一部分區縣級國有企業以外，我國中國特色現代企業制度和以管資本為主的國資監管體制已經基本成熟定型。因此，新一輪國企改革深化提升行動的導向已從國企改制向服務國家戰略轉移，更為強調提高國有企業核心功能和增加核心競爭力，尤其要在建設現代化產業體系、構建新發展格局、推動高質量發展和推進中國式現代化建設等重要方面。此輪國企改革深化提升行動從宏觀上重新定位了中國國有企業的使命和擔當，即國企要圍繞國之所需，服務國家戰略和國計民生，從這個角度而言，這不僅僅是三年的行動，更是未來中長期國企所需履行的責任。

通過實施國有企業改革三年行動（2020-2022），國有企業改革發展取得重大成果，但同時我們需要理性的看到，一些長期制約國有企業發展的體制機制弊端仍尚未徹底破除，一些地方國企仍存在大而不強、資產收益率不高、市場化程度低、創新能力不足、債務風險凸顯、體制機制僵化、管理粗放效率低下等問題，這尤其表現在很多區縣級地方城投上面。此輪國企改革深化提升行動就是在以往國企改革的基礎上，進一步解決當下國資國企發展中存在的突出問題，通過不斷深化改革，抓重點、補短板、強弱項，進而提高國有企業治理水平和核心競爭力，促進企業高質量發展。

三、實施國有企業改革深化提升行動，城投何去何從

對于區域經濟社會發展來說，城投類國企舉足輕重，發揮著其他企業無法起到的戰略支撐作用，是區域社會和經濟發展的重要戰略保障力量�！耙虺嵌�生，因債立命”，城投在我國發展的每個階段中，都承擔著不同的使命和任務。面對新一輪國有企業改革，地方城投該如何服務于國家需要，做好戰略聚焦和轉型？如何進一步做精主業，提升核心競爭力，強化核心功能？更重要的是，有了上一個三年的改革基礎，接下來又應該以什么樣的格局繼續前行？各級地方政府尤其是國資管理部門，如何在新一輪國企改革深化提升行動的大背景下，推動地方城投的轉型和高質量發展？

筆者認為，應牢牢抓住一個中心、兩條主線，即以增強核心功能與核心競爭力為中心，以整合重組和機制改革為兩條主線。

（一）以增強核心功能與核心競爭力為中心

未來很長一段時間內，城投應在以下三個方面承擔核心功能。第一，基礎設施建設。城投在基礎設施建設上要將傳統基建和新基建相結合。對于傳統基建業務，城投比較熟悉，如路橋建設、片區開發、土地一級開發、棚戶區改造、園區建設等，但對新基建不太熟悉，需要高度重視。第二，城市運營。城投要積極打造公共服務業務群，深度介入市政公用和公共服務的主要環節，如供水、供熱、供氣、新能源、物業管理、智慧城市、園林綠化、養老等，承擔社會責任的同時獲取發展的新空間。第三，產業發展。城投要做全產業鏈的服務，從產業規劃、產業園區建設運營、產業招商、產業資本、技術、人才等多要素供給等方面為區域產業培育和發展提供高品質的服務。

關于核心競爭力的打造。從長遠發展和政策導向來看，城投最終必然要面對競爭的格局，隨著城投“市場化、實體化、資本化”方向的轉型，簡單融資功能的剝離，越來越多的地方城投會積極參與不同程度的市場競爭，不管這種競爭來自城投之間還是完全市場，城投的競爭導向是大勢所趨。近年來，地方區域資產整合和城投之間的重組動作非常頻繁。包括各地改組、新設城投、設立國有資本投資公司、國有資本運營公司兩類公司等，通過重組評級增信、提高城投公司的融資能力和投資建設能力。毋庸置疑，這種整合重組在一定程度上解決了城投做大的問題，但是并沒有真正解決城投發展的做強和做優問題。因此對于以城市建設運營和產業培育為主業的城投來說，核心競爭力的打造，應著重在資本運作能力、項目管理運營能力、科技創新動力，以及產生強大影響力的企業文化等方面積極培育和發力。

（二）以整合重組和機制改革為兩條主線

對于城投而言，要充分發揮資本的力量，從融資平臺向國有資本平臺轉型的過程中，大力推動資源整合、業務重組和管理重塑。城投重組整合，從長遠發展的角度而言，不應該是以資產帶業務，而是要以業務帶資產，重點解決業務布局優化和業務結構調整兩個戰略問題。而在體制機制改革方面，需進一步圍繞國資監管、集團管控和激勵約束三個方面展開。

1、業務布局優化和結構調整

業務該如何優化布局，無非以下三種模式。一是“一家獨大“模式，即舉全區域之力打造一家綜合實力較強的城投公司，將所有可經營的國有資源、資產、資本和資金都注入到這家城投公司中，從而迅速做大資產規模、改善財務指標，推動其評級增信，這種模式比較適合經濟不太發達的弱勢區縣。二是”多足鼎立“模式，即將核心功能分別讓不同的城投承擔，從而形成幾家定位不同、業務不同的專業化城投。如交投、農投、文旅投等。這種模式顯然有利于業務的專業化發展，但容易分散有限的資源。三是上述兩種模式的合體。即”1+N“模式。三種模式各有優劣，不同地區應結合當地實際情況采取不同的業務布局模式。

業務該如何調整結構？未來發展，各地城投應不斷加大市場化業務的占比經濟效益，以此建立良性的內部造血能力。同時不能為了“賺錢”，簡單走入與民營企業的競爭的誤區。在選擇業務時，要聚焦主責主業和自身優勢，在自身業務鏈條上不斷延伸和做強做精。另外需考慮到城投的特殊性，即城投是市場主體，但又區別于單純的資本導向下的市場主體，是使命和底線的結合，在守住底線的情況下積極作為。

2、體制機制改革

城投的體制機制改革該如何推進？這就需要打造市場化的經營機制，充分尊重市場規律和企業發展規律，激發企業經營活力和隊伍內生動力。重點需要解決三方面的問題，即國資監管、集團管控和激勵約束問題。

第一，國資監管問題。國資監管的基礎工作是建章立制，做好統一監管，創新監管模式，豐富監管手段。但更重要的是，國資監管機構要精通國企改革政策，為地方政府推動國企改革提供創新性思路。加快授權體系建設的同時，要幫助城投整合資源，理順政企關系，推動城投市場化機制建立等。

第二，集團管控問題。集團管控不是目的，目的是推動城投業務的專業化經營，因此這需要集團化運作的集團總部在分類經營和管理的基礎上，善于運用績效考核這一指揮棒，在業務之間建立良性的競爭淘汰機制，推動資源配置優化和資本結構調整。

第三，激勵約束問題。激勵約束機制是開展國有企業三項制度改革，推動干部能上能下，員工能進能出，收入能增能減的關鍵工作。全面脫離核心領導政府身份，主動優化組織架構，明確崗位設置和認知標準，建立集團統一的以崗位為核心的職位職級體系和人才流動通道，這是激勵約束機制得以構建和運行的起點。而激勵約束機制建立的關鍵在于動力機制和壓力機制的建立。建立動力機制，城投要改變傳統的以固定工資為主的激勵機制，向崗位績效工資制轉變，提高與貢獻掛鉤的浮動工資占比，同時積極探索實施中長期激勵。對于壓力機制的建立，則要建立從集團到部門以及子公司的組織績效到崗位績效的戰略績效管理體系，尤其強化經營業績的核心地位。激勵約束機制的建立必須與選人用人機制相結合，通過激勵約束機制的運行，解決人崗不匹配等問題，推動優秀人才向關鍵崗位聚集；同時需要不斷建立完善的人才梯隊，推動人才的內部優化配置與外部的進出流動，優化隊伍結構，進而逐步提高隊伍的整體素質。